作為一個百年老黨，印度國大黨（文章縮寫為INC）在領(lǐng)導(dǎo)民族獨立的過程中，贏得了廣泛的群眾支持;在印度獨立后曾一黨獨大、長期執(zhí)政。然而，隨著印度經(jīng)濟社會的發(fā)展，國大黨的全民型路線逐漸難取悅選民，家族政治弊端不斷暴露;嚴(yán)重的腐敗問題使國大黨形象一落千丈;組織體制優(yōu)勢的弱化造成的選民溝通障礙——此等問題令國大黨陷入黨群關(guān)系困境，并因此喪失執(zhí)政地位，且在如今印度政壇舉步維艱。國大黨要想走出目前的黨群關(guān)系困境，必須以領(lǐng)導(dǎo)層輪替為契機，降低家族政治的影響;變敗選壓力為動力，推動選民認(rèn)同從領(lǐng)袖轉(zhuǎn)向政黨政策;加大反腐力度，挽回政黨形象，重聚選民信任;強化黨的機制建設(shè)，暢通選民溝通渠道。
印度國民大會黨 (簡稱“印度INC”或“INC”) 始建于1886年，是印度現(xiàn)存歷史最長的政治組織，在印度歷史上有著十分特殊的地位。INC領(lǐng)導(dǎo)了印度的民族獨立運動，并且在英國殖民者退出印度后，擔(dān)負(fù)起了領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的重任，完成了印度歷史上第一次真正意義上的民族國家整合。INC在印度政壇曾長期占據(jù)執(zhí)政地位，形成一黨獨大的“INC體制”。INC之所以能夠長期保持政治優(yōu)勢，關(guān)鍵在于其針對印度社會存在已久的沉疴痼疾——種姓紛爭、宗教沖突和地區(qū)分裂，率先提出了世俗主義、包容性增長的政策，受到了各種姓、宗教以及其他社會群體的歡迎，從而構(gòu)建起了良好的跨種姓、跨宗教的群眾基礎(chǔ)和黨群關(guān)系。然而，20世紀(jì)70、80年代以后，INC內(nèi)部經(jīng)歷多次分裂，開始由盛而衰，一度喪失了執(zhí)政地位，淪為在野黨，雖后又東山再起，但數(shù)度起伏，已不復(fù)當(dāng)年一黨獨大的地位。1999年的印度大選后，印度似乎形成了較為穩(wěn)定的兩黨政治，INC和人民黨構(gòu)成印度政治的兩極，其他小黨和地方黨派需要附和在這兩個黨上才能入閣。1可是在2014年的大選中，印度的政治格局再次發(fā)生劇變，人民黨一舉拿下了282席，是1984年以來首次拿下絕對多數(shù)席位的政黨，而INC卻遭受重創(chuàng)，才獲得44席，不僅中央角逐全面敗北，在隨后的地方選舉中也接連失利。2018年印度政壇更是出現(xiàn)了從總統(tǒng)到總理均由人民黨人士出任、從人民院到聯(lián)邦院均由人民黨占多數(shù)、從聯(lián)邦政府到地方政府均是人民黨主導(dǎo)的局面，印度人民黨已經(jīng)成為印度政治生活中的主導(dǎo)性力量。雖然在2019年大選之前，由于印度經(jīng)濟增長放緩、失業(yè)危機嚴(yán)重，導(dǎo)致莫迪支持率下滑，一度讓外界認(rèn)為人民黨的選舉形勢不容樂觀，INC拉胡爾·甘地也信誓旦旦地?fù)P言要把莫迪拉下馬了，但是選舉的結(jié)果卻十分殘酷，人民黨再次大獲全勝，獲得274個席位，而INC僅獲得區(qū)區(qū)47個席位。其實，莫迪執(zhí)政5年來，其競選時承諾的經(jīng)濟奇跡沒有實現(xiàn)，諸如“廢鈔令”、統(tǒng)一稅制等一系列政策也不受國內(nèi)民眾歡迎。因此，印度國內(nèi)有輿論認(rèn)為，此次人民黨在選舉中的勝利與其說是建立在人民黨國家治理的成功之上，還不如說應(yīng)歸咎于INC的失敗。印度一些政治評論家也認(rèn)為，以INC為首的反對派太弱，它們沒有拿出像樣的政治綱領(lǐng)，也缺乏有感召力的領(lǐng)袖，除了一心想擊敗人民黨外，好像沒有其他更遠(yuǎn)大的政治目標(biāo)和治國抱負(fù)，2無法真正吸引民眾，獲得民眾的支持。冰凍三尺非一日之寒，造成INC如今窘境的原因有很多，而最主要的原因恰恰就是其當(dāng)年賴以發(fā)家的黨群關(guān)系出了嚴(yán)重問題。本文擬從黨群關(guān)系的角度來分析INC面臨的困境與出路。
一、全民型政黨路線的弊端日益顯現(xiàn)
INC在領(lǐng)導(dǎo)印度民族獨立的運動中，逐漸形成了其不分階層、種姓、宗教的全民型政黨3路線。這條路線曾經(jīng)使INC成為民族獨立運動旗幟下各種政治力量的熔爐，并且在獨立后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)保持了INC的獨大地位。但是，隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，全民型政黨路線的弊端日益暴露。
(一) 全民型政黨路線的選民動員功能每況愈下
一方面，“INC建立在試圖涵蓋所有階層、所有政治派別的路線與政策已經(jīng)不適應(yīng)全球化背景下印度政治的區(qū)域化、極化與民族主義傾向。”4受多元利益認(rèn)同的驅(qū)使，各類種姓政黨、宗教政黨、族群政黨紛紛崛起，這些政黨大部分是地方政黨，在成分上與印度社會的種姓、族群、教派、語言等分裂結(jié)構(gòu)相一致，通過訴諸各自的群體認(rèn)同，不斷對INC的基層選民基礎(chǔ)進(jìn)行蠶食。選民們更傾向于支持專注于本群體的政黨，INC的全民型路線很難再能吸引民眾。
另一方面，全民型政黨路線本身也有其難以克服的弊端，即它不可能同時取悅左右兩方面的支持者。在印度獨立前和獨立后初期，民族獨立和獨立后的國家建設(shè)是全印度社會最大的公約數(shù)，因而，INC的全民型政黨路線有其發(fā)揮作用的社會共識基礎(chǔ)。但是，隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，這種共識越來越淡化，相反，日益多元化的社會使各類人群的利益訴求也日趨多樣化，甚至在一些關(guān)鍵性問題上處于矛盾和對立的狀態(tài)。INC力圖涵蓋所有階層和選民的全民型政黨路線不可能同時取悅左右兩方面的選民，時常不得不采取中間化的處置辦法，但這種折中與調(diào)和的立場不僅因為沒有充分滿足選民的要求而難以獲得選民的堅定支持，甚至在不同派別選民眼里還產(chǎn)生了不同的看法，在有的選民看來是激進(jìn)的主張，在另一派選民那里卻又往往被視為保守、軟弱，結(jié)果常常落得個兩邊不討好的境遇。
(二) 全民型政黨路線下的INC忽視了對忠誠選民的培育
作為全國性的政黨，INC現(xiàn)有黨員3000萬，但其中積極黨員才150萬左右，其余都是初級黨員。在全民型政黨路線下，INC出于贏得選舉的目的，盲目擴大黨員人數(shù)。特別是在INC執(zhí)政時，黨員人數(shù)會激增，然而，一旦INC下臺，很多黨的邦級組織便宣布脫離INC，成立新的政黨，并且?guī)ё吡舜笈鶬NC的基層支持者。這些都是在全民型政黨路線下，INC發(fā)展黨員長期只重“量”而不重“質(zhì)”的結(jié)果。政黨路線的全民型還使INC無法一以貫之地照顧到某個特殊的支持群體的利益，沒能夠有效培育自己的“忠誠選民”，特別是其出于選舉考慮的實用主義態(tài)度，更是使許多原本堅定支持它的群體相當(dāng)失望，轉(zhuǎn)而支持別的政黨。
(三) 對全民型路線的依戀，使INC在新的黨派競爭格局中失去了政治特色
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，全民型政黨路線曾經(jīng)是INC的顯著特色和成功的法寶，但時過境遷，作為INC全民型路線核心思想的世俗主義、扶持落后種姓等政治主張已經(jīng)寫進(jìn)印度憲法，并且經(jīng)過幾十年議會民主制的實施，基本為印度社會和各政黨所普遍接受。雖然有的政黨表面上仍然宣傳它的種姓和宗教特性，但實際的政治運作中也不得不基本遵守了這些原則。然而，INC似乎并沒有意識到這一點，仍然一直以唯一的世俗主義、跨種姓聯(lián)盟的政黨自居，僅僅是重溫它的全民型政黨路線，并沒有能與時俱進(jìn)提出什么新的、能明顯區(qū)別于其他政黨的政策主張，體現(xiàn)不了其政治特色，在新的激烈的黨派競爭中也就缺乏競爭力。
二、印度家族政治滋生選民對INC的政黨認(rèn)同困惑
在INC的發(fā)展史上，尼赫魯?shù)膫€人魅力對INC的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，此后尼赫魯·甘地家族長期擔(dān)任INC的重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一共產(chǎn)生了5位負(fù)責(zé)人。INC的尼赫魯·甘地家族招牌確實曾為INC贏得不少支持，但是，隨著選民政治意識的提高，家族政治在選舉中的影響力越來越弱，而INC長期養(yǎng)成的對尼赫魯·甘地家族的依賴使其面臨新的選民政黨認(rèn)同困惑。
(一) 普通選民:認(rèn)同“人”還是認(rèn)同“黨”的困惑
家族領(lǐng)袖的魅力性資源是塑造選民政黨認(rèn)同的重要因素，但是對于領(lǐng)袖作用的過分推崇，也會使普通選民產(chǎn)生對認(rèn)同“人”還是認(rèn)同“黨”的困惑。5選民更多以“政黨領(lǐng)袖”來選擇政黨，本身就是對“政黨認(rèn)同”的挑戰(zhàn)。6
第一，INC“家天下”的形象加劇了與普通群眾在心理上的距離。作為家族政黨的領(lǐng)袖，擁有顯赫的家族身世，出身于政治世家，在普通民眾的眼里，他們就是豪門的政治代表，因而很自然地在心理上產(chǎn)生對于家族政黨的距離。而在家族政治的表征下，INC獲得選民的支持主要還是依靠對低種姓和其他落后階層的政策傾斜以及其世俗主義主張，但是在這個過程中，INC也經(jīng)常表現(xiàn)出首鼠兩端的不堅定態(tài)度，受到下層群眾的質(zhì)疑。特別是在各種社會力量被動員起來后，下層民眾越發(fā)認(rèn)識到，與其靠高種姓和政治豪門的施舍，不如直接選出自己階層的代表而更為可靠。
第二，家族領(lǐng)袖的魅力在動員選民方面的作用下降。在家族政黨中，政黨領(lǐng)袖即家族領(lǐng)袖，其個人魅力和才能是決定大選中選民政黨偏好的重要因素。但是尼赫魯·甘地家族的后輩中，沒有人能具備像尼赫魯那樣的個人魅力和治國才能，加上選民政治意識的覺醒和政治參與的提高，選民對于政黨的認(rèn)同越來越從對政黨領(lǐng)袖個人的崇拜，轉(zhuǎn)變?yōu)閷φh政策和執(zhí)政能力的更加理性的認(rèn)同。
第三，家族的分裂使選民對黨的認(rèn)同性下降?！凹易逡馕吨铀帽姸?，如何在眾多子孫中選定接班人成為家族政治的難題。”7尼赫魯只有一個女兒英·甘地，但英·甘地卻有兩個兒子。本來大兒子拉吉夫無心政治，英·甘地著力培養(yǎng)小兒子桑賈伊接班，然而桑賈伊在接班前因飛機失事身亡，拉吉夫意外成了接班人。但是桑賈伊的遺孀瑪內(nèi)卡有著極強的政治野心，試圖利用桑賈伊的支持者與拉吉夫爭權(quán)，在英·甘地還活著的時候就被趕出了家門。后來，瑪內(nèi)卡帶著兒子瓦倫投入到INC的勁敵印度人民黨的陣營。瓦倫在人民黨的支持培養(yǎng)下，大有與他的堂兄堂姐拉胡爾、普里揚卡爭奪尼赫魯·甘地家族正統(tǒng)繼承人地位的趨勢，這進(jìn)一步弱化了INC在選舉中大打尼赫魯·甘地家族招牌的作用。
(二) 精英選民:家族政治的排他性與人個發(fā)展的矛盾
家族成員對黨政大權(quán)的壟斷妨礙了對黨外政治精英的吸納。在政黨政治條件下，政黨發(fā)揮政治吸納功能，將黨外的政治精英吸納進(jìn)黨內(nèi)，并且推薦到重要的政府崗位上去，不但有利于更新黨內(nèi)的政治血液，保持政黨的活力，而且有利于調(diào)動選民的積極性，維護政黨及其支持群體之間的良好互動關(guān)系。但是政黨的家族化，卻使得政黨的這種政治吸納功能無法正常發(fā)揮。
在INC的發(fā)展過程中，尼赫魯·甘地家族幾乎壟斷了INC和印度的政壇，并且都是長期執(zhí)政。尼赫魯·甘地家族對INC的強大影響，毫無懸念，要么是從家族中產(chǎn)生，要么經(jīng)過家族的認(rèn)可。只有對家族忠心耿耿的人，最后才有可能獲得家族的青睞。例如曼莫漢·辛格本無機會成為總理，但是因索尼亞·甘地的外國血統(tǒng)引起爭議，在這種情況下，對尼赫魯·甘地家族忠心耿耿的他，才最終代替索尼亞·甘地執(zhí)掌印度最高行政權(quán)力。即便如此，在尼赫魯·甘地家族壟斷黨政大權(quán)的情況下，像辛格這樣的幸運兒也僅是極少數(shù)。“更多的有志于政治事業(yè)卻沒有裙帶背景的平民出身的后起之秀，在這種垂直式的權(quán)力繼承關(guān)系面前感受到了挫敗感。INC有不少中下層黨員因感到前途渺茫而脫離INC，造成INC黨內(nèi)人才供給乏力，組織結(jié)構(gòu)僵硬?！?黨內(nèi)中下層政治精英的流失嚴(yán)重削弱了INC的選民動員能力，而且在選民中還產(chǎn)生了不良的示范效應(yīng)，導(dǎo)致選民流失更加嚴(yán)重。
(三) 印度家族政治破壞了降低了政治凝聚力
家族政治對INC的組織機體最主要的消極影響之一，就是破壞了黨內(nèi)的民主機制和民主傳統(tǒng)，進(jìn)而降低了在黨內(nèi)外群眾中的政治凝聚力。INC內(nèi)的民主機制曾經(jīng)是其成為包容性全民型政黨的重要原因。在過去，特別是甘地和尼赫魯時代，正是民主的作風(fēng)，使得INC的組織幾乎網(wǎng)羅了各個社會階層的精英分子，并在相當(dāng)長的時期內(nèi)保持了黨的政治凝聚力。但是，英·甘地執(zhí)政之后，INC內(nèi)的民主作風(fēng)嚴(yán)重倒退。一方面，隨著英·甘地在黨內(nèi)個人地位的鞏固，其個人獨裁的傾向也越來越明顯。突出表現(xiàn)為聽不進(jìn)其他黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人的意見和批評，將黨內(nèi)的權(quán)力斗爭擴大化。而家族政黨內(nèi)精英人物對政黨更缺乏忠誠，黨內(nèi)更容易發(fā)生黨員倒戈、退出等問題，9在英·甘地執(zhí)政時期，INC內(nèi)發(fā)生多次分裂，很多INC重要領(lǐng)導(dǎo)人離開INC，他們的離開帶走了INC的大量支持者。另一方面，黨內(nèi)長期不舉行選舉。英·甘地和桑賈伊按照個人偏好指定黨的地方領(lǐng)導(dǎo)人，而通過這種形式產(chǎn)生的地方領(lǐng)導(dǎo)人，往往阿諛奉承功夫了得，工作能力卻很一般，嚴(yán)重抹黑了INC的形象，直接影響了基層群眾對INC的看法，使INC失去了大量基層群體的支持。
三、腐敗問題導(dǎo)致選民對INC的政黨信任危機
作為印度執(zhí)政時間最長的政黨，INC與世界上其他國家的執(zhí)政黨一樣都面臨著腐敗問題的困擾。腐敗問題與INC一直如影隨形，嚴(yán)重?fù)p害了INC的形象，逐步吞噬了選民們對INC的信任基礎(chǔ)。
(一) 腐敗形勢:印度腐敗蔓延嚴(yán)重破壞選民對INC的信任
客觀地說，腐敗在當(dāng)今印度政壇是很普遍的現(xiàn)象，并不是INC一家獨有。但在所有的政黨中，INC的腐敗問題卻是最突出的，而且由于INC政治地位特殊，影響最大，因此也最為選民所關(guān)注。
第一，從時間上看，INC執(zhí)政時間最長，腐敗存量最多，最為選民所詬病。自1947年獲得獨立以來的70余年中，印度有50多年是INC執(zhí)政。隨著INC執(zhí)政時間日久，腐敗案件也越來越多。其間，印度先后發(fā)生了“吉普車交易丑聞案”、“克里什南馬查理腐敗案”、“納加瓦拉案件”等重大腐敗案件。10這些腐敗案件時間跨度長、存量多，常常成為選舉中其他政黨攻擊INC的武器。
第二，從領(lǐng)域上看，INC長期一黨獨大，腐敗領(lǐng)域廣泛，選民記憶最深。在INC一黨獨大體制下，印度的腐敗行為遍及行政、立法、司法、國防等各個領(lǐng)域。“吉普車交易丑聞案”的主角是時任國防部長克·梅農(nóng)，“克里什南馬查理腐敗案”的主角則是時任財政部長克里什南馬查理，其他議員選舉及立法過程中的腐敗現(xiàn)象更是不勝枚舉。反觀其他政黨，由于執(zhí)政機會較少，腐敗現(xiàn)象相較INC要好得多。
第三，從層級上看，INC的腐敗涵蓋了黨內(nèi)各個層級，嚴(yán)重破壞了選民對INC的印象。INC執(zhí)政期間，、基層負(fù)責(zé)人、邦領(lǐng)導(dǎo)人，INC領(lǐng)導(dǎo)人，都有卷入到腐敗案件中?；鶎雍透靼畹母瘮∽圆淮?，僅以INC來說，英·甘地在1967年的斗爭中逐漸認(rèn)識到掌握財權(quán)的重要性，但是黨內(nèi)的辛迪加們控制著錢袋子讓她處處受掣肘，于是，英·甘地授意她的寵臣米什拉建立自己的“小金庫”，而米什拉斂財?shù)姆绞骄褪抢迷S可證制度，收取賄賂。11連就任總理前毫無政治經(jīng)歷，有著“清廉先生”之稱的拉吉夫·甘地，也沒能逃脫腐敗的命運，在他執(zhí)政后期也卷入“博福爾斯”案的軍購回扣丑聞中，以致于在選舉中形象一落千丈。
(二) 反腐態(tài)度:INC的“高高舉起輕輕放下”令選民寒心
盡管存在著一系列腐敗問題，但選民對于INC還是抱有幻想的。然而，真正令選民寒心的是INC對于腐敗包庇縱容的態(tài)度。
歷史上，尼赫魯·甘地家族對INC的腐敗負(fù)有重要的責(zé)任。在國家的政治生活中憑借家族威望，尼赫魯·甘地家族成員總能在政治體制之外施加其個人影響，使得INC政府對于特定的政府官員腐敗行為，采取不作為或者干脆包庇縱容的態(tài)度。至20世紀(jì)60年代印度社會的廉政狀況已經(jīng)“大大低于同時代的西方國家和發(fā)展中國家”，S·R·瑪赫什瓦利就曾指出，在“INC體制”下，印度的政府官員“忘記本職而全力追求私利”，政府系統(tǒng)充滿了冗員和腐敗。12但尼赫魯卻認(rèn)為，印度社會在總體上還是比較清廉的，大肆宣傳腐敗的嚴(yán)重性會造成整個社會的恐慌，“僅僅在屋頂上大喊大叫說每個人都腐敗，這會造成整個社會都在謀求私利的氛圍，會加劇社會的腐敗程度”。13正是在這種思想的指導(dǎo)下，尼赫魯時期“吉普車交易丑聞案”中的克·梅農(nóng)、英·甘地時期受到司法指控的奧里薩邦首席部長哈雷克里希納·馬哈塔布等都在尼赫魯·甘地家族的包庇下最后不了了之。由于對腐敗行為的縱容，INC的社會形象越來越差。最后連拉吉夫·甘地都感受到INC作為一個執(zhí)政黨，卻越來越脫離群眾。他認(rèn)為，黨內(nèi)存在一些權(quán)力經(jīng)紀(jì)人，他們利用竊據(jù)的職位，以權(quán)謀私，玷污黨的名聲，破壞黨群關(guān)系，成了黨內(nèi)蛀蟲。14拉吉夫意識到INC由于腐敗而越來越脫離群眾的事實，他有心改變，也推動了整黨運動，但回天乏術(shù)，最后他自己也在腐敗丑聞中黯然下臺。
2004年以后，重新上臺后的INC，對于腐敗的態(tài)度并沒有使它重新贏回選民的信任。INC并沒有從過去的經(jīng)驗中吸取教訓(xùn)，為了黨派的利益依舊對腐敗采取了縱容態(tài)度。例如，在印度電信貪腐案被揭露后，INC聯(lián)合政府采取了“高高舉起輕輕放下”的處理手法，為避免加入聯(lián)合政府的其他黨派退出政府而做出了妥協(xié)，只讓具體涉案人員辭職了事，并且仍由原來黨派的人士繼任。15這種做法遭到社會的強烈批判。此外，尼赫魯·甘地家族也再次卷入了腐敗事件。INC索尼婭·甘地的女婿瓦德拉，被媒體揭露其通過成立一家規(guī)模很小并無地產(chǎn)經(jīng)驗的公司，在很短的時間內(nèi)就聚斂了大量房地產(chǎn)資本。
可以說，重新上臺的INC并沒有治腐的決心，反而使腐敗有逐漸固化的跡象。INC對腐敗的態(tài)度已經(jīng)使很多民眾對INC完全喪失了信心。在他們眼中，INC已經(jīng)被貼上了腐敗的標(biāo)簽而難以信任。相比而言，雖然當(dāng)下印度的發(fā)展現(xiàn)狀決定了人民黨也難逃腐敗的漩渦，但自莫迪執(zhí)政以來，一直強調(diào)打擊腐敗，打造清廉政府，開啟了“莫迪式反腐”，其有兩個突出特點:一是依法反腐，實現(xiàn)反腐法治化，這樣就能形成長期管用的規(guī)矩，讓官員知道哪些事是禁區(qū);二是把反腐和縮小官民差距聯(lián)系起來，實現(xiàn)反腐惠民化，讓民眾增加獲得感，從而更加擁護政府的反腐舉措。雖然“莫迪式反腐”也沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，但他的基本思路是對的，只有官民同時點贊的反腐之道，才能真正發(fā)揮作用。16在2019年大選競選期間，莫迪又多次表態(tài)，如果自己再次連任總理，將“更加嚴(yán)厲地”打擊腐敗，確保所有的貪官污吏都能被抓進(jìn)監(jiān)獄。莫迪政府在反腐問題上的表現(xiàn)雖說難言令人滿意，但其反腐的決心和效果還是得到民眾的普遍認(rèn)可的，這也是其能夠連任的重要原因。
四、組織體制優(yōu)勢的弱化造成選民與INC的溝通困難
作為民族解放運動的領(lǐng)導(dǎo)力量，INC建立了一套較完善的、自上而下的組織結(jié)構(gòu)，到印度獨立時，其已經(jīng)形成了“黨員、初級委員會 (街區(qū)、其他次級委員會) 、區(qū) (市) 委員會、邦委員會、全印INC委員會、INC工作委員會、INC”7個層次的組織結(jié)構(gòu)。17完善的組織結(jié)構(gòu)，使得INC成為唯一具有全國性影響的政黨，造就了其一黨獨大的局面。而隨著印度議會民主政治的實踐，印度各黨派的組織建設(shè)取得了長足的發(fā)展。相比之下，印度INC原先在組織體制方面的優(yōu)勢逐漸弱化，INC的選民溝通困難問題日益突出。
(一) INC組織的弱化使選民對其產(chǎn)生認(rèn)知障礙
第一，INC中央與各邦政策的不同步調(diào)，使得選民無法從基層黨組織身上形成對INC的正確認(rèn)知。由于印度社會的分裂特質(zhì)，為了選舉勝利，INC的中央與邦之間，甚至邦與邦之間常常出現(xiàn)政策不同調(diào)的情況。有時，INC中央所主張的政策，在某個邦可能正是為它所反對的，或者一個邦的INC組織所反對的，正好是另一個邦的INC組織所堅持的。這種矛盾性使得選民對于INC的政策和價值理念產(chǎn)生困惑。在基層選民眼里，INC往往是為了選舉目的，不顧政黨理念，毫無顧忌地開出“政治空頭支票”的實用主義政黨。
第二，中央組織對地方組織的嚴(yán)密控制，降低了地方組織在基層群眾中的威信，導(dǎo)致黨的基層組織缺乏與基層群眾的互動。英·甘地時期，由于她的集權(quán)傾向，黨內(nèi)各級組織長年處于不選舉狀態(tài)，黨的邦級領(lǐng)導(dǎo)人由她本人圈定。英·甘地隨意更換黨的地方領(lǐng)導(dǎo)人，確定邦領(lǐng)導(dǎo)人選的重要標(biāo)準(zhǔn)是對她是否忠誠，而非其品質(zhì)。黨的邦級領(lǐng)導(dǎo)人到任后，在自己邦內(nèi)黨的基層領(lǐng)導(dǎo)人選上也是如法炮制。18這樣做的后果，就是直接導(dǎo)致INC的基層組織脫離群眾，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人只要走上層路線即可保住自己的權(quán)位，而不必花費精力勤走基層，傾聽群眾心聲。政治學(xué)家勞倫斯·塞斯 (Lawrence Sez) 在其研究中就曾提到，在政黨競爭最為激烈的北方邦議會2012年選舉中，印度人民黨和大眾社會黨的黨員上街聚會時，INC的基層組織卻像什么都沒有發(fā)生一樣。19
第三，INC的分裂常常使選民產(chǎn)生認(rèn)知混亂。歷史上，INC內(nèi)部的爭權(quán)奪利，造成INC的多次分裂。這些分裂出去的INC組織與原先INC的群眾基礎(chǔ)存在高度重疊，不僅直接削弱了INC的群眾基礎(chǔ)，而且往往冠以INC的名字，給INC的支持者帶來認(rèn)知上的混亂。例如民主INC、INC (組織派) 、草根INC (西孟邦) 等。這對于絕大多數(shù)文化程度不高的印度民眾來說，大大增添了他們區(qū)分正統(tǒng)INC的難度。
(二) INC外圍組織的溝通橋梁作用未能有效發(fā)揮
INC擁有大量的工、青、婦等外圍組織，但是在發(fā)揮黨群溝通橋梁方面的作用卻并不明顯。INC的工、青、婦系統(tǒng)，包括全國工會大會、全國學(xué)聯(lián)、青年INC和全國婦女陣線等。作為第一個在印度建立工會的政黨，INC早在1920年就成立了全印工會大會。獨立后，又成立了全國工會大會。20但是，INC的工會并未真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。特別是在面對與廣大工人群眾利益息息相關(guān)的經(jīng)濟改革時，工會沒能很好地充當(dāng)政府與工人之間有效溝通者的角色，導(dǎo)致政府的改革遭到工人群體的抵制。例如，在2011年，印度11家工會舉行聯(lián)合罷工抗議INC的辛格政府實施的經(jīng)濟改革措施，而在這其中，擁有數(shù)百萬會員的、INC控制的全國工會大會，只是尷尬地旁觀，并沒有扮演什么積極的角色。除了工會，INC的青年組織一樣沒能有效發(fā)揮在青年群體中的影響力。INC的支持者群體，仍然主要是那些年紀(jì)偏大，對INC一黨獨大時期有著美好回憶的人，而隨著時光的流逝，這個群體正變得越來越小。此外，婦女團體的狀況也與此相似。隨著獨立后幾十年的發(fā)展，印度婦女的受教育水平和社會地位都有了很大程度的提高，社會影響力也越來越大。然而，INC的全國婦女陣線等婦女組織的表現(xiàn)差強人意，未能得到婦女群體的廣泛認(rèn)同，沒能成為INC與婦女群體發(fā)展關(guān)系的有力助手。
(三) INC與其選民之間缺乏完善的黨群溝通機制
在現(xiàn)階段，INC的黨群溝通主要是通過與選舉相關(guān)的活動和依靠庇護網(wǎng)絡(luò)兩種方式，而這兩種方式都有其嚴(yán)重的弊端。
第一種方式，以選舉為中心，功利性明顯。一般情況下，黨組織在選舉期間比較活躍，平時則只有黨在本選區(qū)的議員當(dāng)選人或候選人，深耕基層，代表黨發(fā)揮經(jīng)常聯(lián)系選民的作用。但議員當(dāng)選人或候選人畢竟人數(shù)有限且德才不一，并不能全面代表INC的形象，而在民眾心理上卻極可能以偏概全。或者，該議員一旦轉(zhuǎn)變政治立場，又可能將INC在本地區(qū)經(jīng)營多年的群眾基礎(chǔ)連根拔起。
第二種方式，是依靠庇護網(wǎng)絡(luò)去吸納追隨者。所謂庇護網(wǎng)絡(luò)，“簡單地理解，就是指一定社會中具有相當(dāng)實力的人通過控制了稀有社會資源，盡可能網(wǎng)絡(luò)追隨者，向之提供商品、服務(wù)乃至保護以換取其仆從，并從而得到相應(yīng)的社會和政治地位的，帶有濃厚的等級色彩的一種以威權(quán)主義為基礎(chǔ)的主從交易關(guān)系。”21其在東方社會廣泛存在于各個領(lǐng)域，是社會聯(lián)系的重要紐帶。INC經(jīng)過多年經(jīng)營，也在印度社會構(gòu)建起來一個以其為核心的庇護關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，作為其維護黨群關(guān)系的主要方式。這種方式的缺點是它需要雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟危機，庇護網(wǎng)絡(luò)便難維持。20世紀(jì)70年代資本主義經(jīng)濟普遍進(jìn)入了“滯漲”狀態(tài)，印度也受到很大沖擊，再加上印巴戰(zhàn)爭的財政負(fù)擔(dān)、1972年的大旱災(zāi)等使國家陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟危機。(2) 英·甘地?zé)o力應(yīng)對危機，宣布了緊急狀態(tài)。這次經(jīng)濟危機使得INC的庇護網(wǎng)絡(luò)功能嚴(yán)重受到影響，這也給其他地方政黨爭奪選民以可乘之機。在分析印度大眾社會黨在北方邦崛起的原因時，肯切·錢德拉便曾指出，經(jīng)濟危機使INC無暇庇護其地方支持者，加上INC領(lǐng)導(dǎo)層的派系活動直接疏遠(yuǎn)了政黨的支持者，從而導(dǎo)致了INC在北方邦的失利。22另一方面，庇護網(wǎng)絡(luò)還極易產(chǎn)生腐敗。在庇護關(guān)系下，有些INC候選人以實物或政策換取選民手中的選票，等到當(dāng)選后再通過腐敗的方式，收回自己的“投資”。此外，庇護網(wǎng)絡(luò)還誘發(fā)了INC的某些基層領(lǐng)導(dǎo)人試圖通過編造假黨員名冊、虛增黨員人數(shù)來顯示自己的政績，從而維持自己黨內(nèi)地位的造假行為，以至于在一些地區(qū)選舉中，明明按上報的黨員人數(shù)，INC占絕對優(yōu)勢，可最終卻輸?shù)袅诉x舉。
五、INC走出當(dāng)前黨群關(guān)系困境的路徑
作為一個百年老黨，INC曾一黨獨大、風(fēng)光無限，雖然如今實力和地位都嚴(yán)重衰退，但其仍志在全國，不會甘心淪為邊緣化或者地方化的政黨。而INC要想走出目前的黨群關(guān)系困境，必須要拿出足夠的決心和勇氣采取有效措施徹底破除本黨的積弊。
(一) 以領(lǐng)導(dǎo)層接替為契機，降低家族政治的影響
2017年12月拉胡爾·甘地接替他的母親索尼婭·甘地成為新一屆INC領(lǐng)導(dǎo)人，雖然黨的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)仍在尼赫魯·甘地家族內(nèi)交接，但換屆卻為INC降低家族政治的影響提供了可能。拉胡爾思想比較西化，作風(fēng)相對柔和，他從政“并不是因為任何野心，而因為他的出身，他別無選擇。比起政治，他的興趣更在板球比賽和戶外活動。在政治方面，他的個人魅力甚至不如他的妹妹普里揚卡。”23此外，INC內(nèi)部一批元老認(rèn)同索尼婭的領(lǐng)導(dǎo)，卻對拉胡爾不放心。就連索尼婭本人都無法肯定拉胡爾能否處理好與黨內(nèi)元老的關(guān)系，以致遲遲無法完成INC內(nèi)的權(quán)力更替。24因此，未來INC雖無法完全擺脫尼赫魯·甘地家族的掌控，但卻也面臨削弱其影響力的機會。INC若能以此為契機限制權(quán)力、任期及影響，防止拉胡爾地位穩(wěn)定后權(quán)力欲膨脹，將有助于逐步淡化其家族政治色彩，盡可能克服家族政治對本黨造成的負(fù)面影響。
(二) 變敗選壓力為動力，推動選民認(rèn)同從領(lǐng)袖個人轉(zhuǎn)向政黨政策
從選舉政治的角度看，隨著政治意識的提高，印度選民的政治認(rèn)同已經(jīng)逐步擺脫了對于身份政治的迷信。因此，家族招牌再也不是選舉中的“萬靈丹”和“吸票神器”。就整體形勢而言，INC當(dāng)前的危機已經(jīng)表明尼赫魯·甘地家族對政壇的影響力已經(jīng)大不如前，INC不能再死抱著家族招牌不放。INC在“家族政治的旗幟和歷史的回憶之外，還需要發(fā)展出自己的獨特形象以喚起新的認(rèn)同?！?5對于INC來說，它需要的不再是魅力型的領(lǐng)袖，而是能激起選民認(rèn)同的政策。
應(yīng)該說，INC在提出政策和政策的可行性方面還是具有優(yōu)勢的。歷史上，INC提出的“世俗主義”政策，得到社會的普遍認(rèn)同，迄今都為印度社會的主流民意所堅持。它提出的“社會主義”和包容性增長，也為很多的社會下層群眾所贊賞，得到他們的擁護。而現(xiàn)今，雖然INC沒有能夠得到多數(shù)民意的支持，暫時處于在野地位，但是，與其他政黨相比，INC的執(zhí)政時間、執(zhí)政經(jīng)驗都是最豐富的。INC應(yīng)該充分發(fā)揮這些優(yōu)勢，進(jìn)行深刻總結(jié)，并聯(lián)系現(xiàn)實，找準(zhǔn)民眾關(guān)心的熱點，提出切實可行的政策，并努力踐行，爭取用政策認(rèn)同吸引選民。這樣說，并不是要求INC改弦易轍，放棄原有曾經(jīng)獲得巨大成功的政策主張，而是要總結(jié)過往的經(jīng)驗教訓(xùn)，根據(jù)形勢的變化，與時俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整、發(fā)展和變革。當(dāng)下最為關(guān)鍵和緊迫的變革就是需要重新界定其“包容性增長”經(jīng)濟綱領(lǐng)。印度是個貧困人口眾多的國家，“發(fā)展”始終是民眾最為關(guān)心的問題，INC當(dāng)年提出的“包容性增長”理念就是高度契合了這樣的社會心理，從而為其贏得廣泛的群眾支持。但在印度國內(nèi)對如何實現(xiàn)發(fā)展一直存在爭論，左派認(rèn)為應(yīng)該在解決貧困人口、性別平等、飲水、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、教育等方面有更多投入，這些基礎(chǔ)問題威脅著印度長期的經(jīng)濟增長需求;而右派則認(rèn)為沒有經(jīng)濟增長，印度的窮人永遠(yuǎn)沒有出路，以貿(mào)易自由化和消除管制為核心的經(jīng)濟自由化改革才是印度經(jīng)濟發(fā)展的根本。在2004—2014年INC聯(lián)合政府執(zhí)政十年間，辛格政府的政策重點集中在社會保障和公平方面，沒有在經(jīng)濟改革方面持續(xù)深入下去，同時又未能制定有效政策以應(yīng)對國際金融危機帶來的經(jīng)濟放緩。缺少經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)機會，INC消除貧困和實現(xiàn)社會公正的目標(biāo)就變成了空洞的政治口號。26與之形成鮮明對比的是，莫迪在擔(dān)任古吉拉特邦首席部長期間大興基建，大量吸引外資，激活地方經(jīng)濟，以每年11%的發(fā)展速度遠(yuǎn)超印度平均水平，在印度各邦中獨樹一幟，也贏得了“印度的廣東”美譽。莫迪擔(dān)任總理之后則在全國范圍內(nèi)大力推行此所謂的“古吉拉特模式”，取得了明顯成效，也由此贏得了民心。在2014以來《今日印度》的歷年年度輿情調(diào)查中，莫迪均保持了較高的支持率，即使認(rèn)為“政府某些政策倡議沒有改變什么”的被調(diào)查者，也對莫迪的政績給予了較高的評價，可見人民黨的“發(fā)展”理念及其政策導(dǎo)向?qū)x民仍有很強的號召力。相比之下，INC的原有經(jīng)濟綱領(lǐng)就相形見絀了，誠如印度學(xué)者索亞·哈桑所言，INC必須平衡發(fā)展與分配的關(guān)系，制訂真正能夠?qū)崿F(xiàn)增長的“包容性”經(jīng)濟政策綱領(lǐng)，才能改變在選民心目中的地位，重新獲得選民的認(rèn)同與支持。
(三) 加大反腐力度，挽回政黨形象，重聚選民信任
印度政壇深受腐敗問題困擾，INC尤為嚴(yán)重。隨著公民意識的提高，印度民眾對于印度政治盛行的腐敗行為越來越無法容忍。2011年，為了反對政府的腐敗，印度公民反腐斗士、74歲的安納·哈扎爾開展了為期15天的絕食抗議活動，得到了成千上萬印度民眾的支持，最終迫使INC的辛格政府接受了他的反腐方案。27民眾在政黨認(rèn)同上，也越來越將政黨廉潔放在重要位置上。在2015年的德里地方議會選舉中，以反腐著稱的平民黨大獲全勝，取得70席議席中的60席;而執(zhí)政黨印度人民黨，則受莫迪百萬盧比的“金線外套”事件影響只得到10席;深陷腐敗的INC則一席未得。28
因此，INC要想重新贏得民眾的信任就必須正視自己的腐敗問題。首先，INC在發(fā)展基層黨員的時候不能只顧盲目數(shù)量擴張，還應(yīng)重視黨員的品質(zhì)和后續(xù)的培養(yǎng)教育。這樣不僅有利于保證新吸收黨員的質(zhì)量，也降低了基層負(fù)責(zé)人造假黨員名冊的機會，更有利于黨維護在基層群眾中的形象。其次，對于已暴露出的腐敗問題，特別是對于一些社會影響較大的案件，INC必須摒棄庇護的態(tài)度，堅決處理，不能為了政黨的一時利益縱容腐敗，而為此付出失去選民的重大代價。最后，INC不能老是被動地回應(yīng)民眾腐敗的質(zhì)疑，而應(yīng)該主動查腐治腐，向民眾展示自己的反腐決心，努力挽回黨在群眾心中的形象。
(四) 強化機制建設(shè)，暢通選民溝通渠道
首先，完善INC的黨內(nèi)民主機制。一方面，在黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)層方面，要加強民主作風(fēng)，重視集體作用，限制個人的影響力。INC要展示給選民的不能僅是拉胡爾這個新領(lǐng)導(dǎo)人的個人魅力，而且應(yīng)該是整個接班團隊的風(fēng)貌，塑造出整個黨的新領(lǐng)導(dǎo)層民主和親民的形象。另一方面，恢復(fù)被長期擱置的黨內(nèi)民主選舉，完善選舉制度。特別是必須摒棄英·甘地和拉奧時期指定黨的地方領(lǐng)導(dǎo)人的傳統(tǒng)思維，重視地方選舉在加強黨內(nèi)凝聚力和向心力方面的作用。29通過黨的地方選舉調(diào)動地方黨員積極性，進(jìn)而發(fā)揮他們在動員地方選民方面的重要作用。
其次，加強基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮INC的組織優(yōu)勢。政黨的基礎(chǔ)植根于基層，只有扎根基層群眾，才能保持與群眾的密切聯(lián)系。在INC的發(fā)展史上，INC之所以能夠興起就是因為積極投身于民族解放的群眾運動，與民眾一起為印度的獨立和自由奮斗，贏得了群眾的信任，而其失敗也正是因為執(zhí)政后的日益脫離群眾。INC是印度第一個擁有遍布全國的基層組織的政黨，這使得INC從獨立之初起，在全國的所有選區(qū)就能獨立推出自己的候選人。然而，這種組織優(yōu)勢在很長時期內(nèi)并沒有被INC好好利用，而是依賴于庇護網(wǎng)絡(luò)。但在當(dāng)前的情況下，INC的連連敗選使庇護網(wǎng)絡(luò)失去了一系列行政資源的支撐。INC正好可以借此機會，突出基層黨組織的作用，進(jìn)而擺脫婆羅門或種姓會議等“中介”，直接與廣大民眾交流、接觸，以利于廣大選民及時、正確地解讀INC的政策和主張。
再次，重視對黨的群眾組織的引導(dǎo)。群眾組織是政黨凝聚和聯(lián)系特定群體的民眾，將他們團結(jié)在政黨周圍的重要途徑。隨著政治意識的提高，印度民眾的政治參與意愿也越來越強，INC要充分利用自身的工會、青年組織和婦女組織等群眾組織，通過它們傳播自己的政治主張，使這些組織發(fā)揮橋梁作用，積極引導(dǎo)民眾的政治參與。這樣，不僅一方面為INC培養(yǎng)了廣大后備人才，另一方面也能夠使INC在大選中贏得更廣泛的群眾支持。
最后，建立制度化的黨群溝通渠道。印度社會的高度異質(zhì)性，特別是種姓、宗教、族群的分裂在相當(dāng)長的時間內(nèi)并不會消失，同時加上利益多元化的影響，各類主體的利益矛盾和訴求必然會通過多種途徑反映給主要政黨。針對這種情況，INC必須要使黨群溝通的渠道制度化，無論是現(xiàn)在在野還是將來重新執(zhí)政都能夠藉此與民眾保持有效溝通。特別是現(xiàn)在，作為反對派，INC更能以旁觀者的身份，從群眾對印度人民黨的不滿中吸取有益教訓(xùn)，利于在以后的執(zhí)政中保持謙卑的姿態(tài)。總之，在當(dāng)前印度人民黨已經(jīng)取得穩(wěn)定多數(shù)執(zhí)政地位的情況下，INC只有做好長期深耕基層的準(zhǔn)備，不斷完善自身建設(shè)，才有可能重新得到選民的青睞，東山再起，重返印度政治舞臺的中央。