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鹽鐵自古即為民眾生產(chǎn)、生活不可或缺的重要資源,鹽鐵業(yè)的發(fā)展與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治以及軍事等都有著極為密切的關(guān)系,可以說(shuō)是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的經(jīng)國(guó)大業(yè)。如果控制了鹽鐵,就等于控制了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)命脈,也就操縱了天下的輕重之柄。
統(tǒng)治者實(shí)行國(guó)家專營(yíng),通常首選的目標(biāo)就是鹽鐵,因?yàn)閷?shí)行鹽鐵國(guó)家專營(yíng)就等于支配了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)資源,具有經(jīng)濟(jì)和政治的雙重功效。因此,漢武帝實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容之一就是利用法律強(qiáng)制和經(jīng)營(yíng)管理相結(jié)合的手段,將漢初實(shí)施的鹽鐵私營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)辂}鐵官營(yíng),由官方統(tǒng)一組織、生產(chǎn)和銷售。
一、國(guó)家對(duì)鹽鐵專營(yíng)的實(shí)施過(guò)程
武帝對(duì)鹽鐵專營(yíng)的全面推行并非一蹴而就,是一個(gè)逐步展開(kāi)、不斷深人的過(guò)程。早在元狩四年(前 119 年),御史大夫張湯在漢武帝的授意之下就提出了鹽鐵官營(yíng)的建議,如《漢書(shū)·張湯傳》載:“湯承上指……籠天下鹽鐵,排富商大賈。”
這一建議得到批準(zhǔn)后,同年由大農(nóng)令鄭當(dāng)時(shí)具體辦理此事,但考慮到自己不諳鹽鐵經(jīng)營(yíng)之道,他便向武帝推薦了山東的大鹽商?hào)|郭咸陽(yáng)和河南的大冶鐵商孔伋為大農(nóng)丞。雖然按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定賈人不得為官,但迫于當(dāng)時(shí)形勢(shì),武帝終究還是打破常規(guī),任命他們二人為大農(nóng)丞并讓其與“以計(jì)算用事”的侍中桑弘羊共同策劃鹽鐵官營(yíng)之事。
經(jīng)過(guò)幾年的醞釀和籌劃,到元狩六年(前 117 年)東郭咸陽(yáng)和孔伋正式提出了一個(gè)關(guān)于實(shí)施鹽鐵官營(yíng)的具體方案：
山海,天地之藏也,皆宜屬少府,陛下不私,以屬大農(nóng)佐賦。愿募民自給費(fèi),因官器作煮鹽,官與牢盆。浮食奇民欲擅管山海之貨,以致富羨,役利細(xì)民。其沮事之議,不可勝聽(tīng)。敢私鑄鐵器煮鹽者,釱左趾,沒(méi)入其器物。郡不出鐵者,置小鐵官,便屬在所縣。
鹽鐵專營(yíng)方案一提出,就遭到了許多人的反對(duì)和質(zhì)疑。那些依靠經(jīng)營(yíng)鹽鐵發(fā)家的“浮食之民”反對(duì)國(guó)家專營(yíng),自然不在話下,甚至許多官吏和知識(shí)分子“賢良文學(xué)”也紛紛反對(duì)。如董仲舒、司馬遷這樣的人士也對(duì)此持有否定態(tài)度,認(rèn)為這是與民爭(zhēng)利的行為。
根據(jù)后來(lái)歷史的發(fā)展而言,這種爭(zhēng)論一直持續(xù)到武帝之后的昭帝時(shí)期,進(jìn)而引發(fā)了所謂“鹽鐵會(huì)議”的召開(kāi)。盡管當(dāng)時(shí)“沮事之議不可勝聽(tīng)”,但是武帝還是毅然決然地批準(zhǔn)了這一計(jì)劃,進(jìn)而使得孔伋、東郭咸陽(yáng)“乘傳舉行天下鹽鐵,作官府,除故鹽鐵家富者為吏”。從此開(kāi)始了全國(guó)范圍的鹽鐵官營(yíng)。
二、鹽鐵官營(yíng)政策的具體內(nèi)容
鹽鐵官營(yíng)政策的具體內(nèi)容,《鹽鐵論》《史記·平準(zhǔn)書(shū)》以及《漢書(shū)·食貨志》等文獻(xiàn)都有較為詳細(xì)的載錄。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的系統(tǒng)梳理，我們可以將這一政策的內(nèi)容概述為以下四個(gè)方面:
第一,實(shí)施財(cái)政機(jī)構(gòu)職能的改革,重新界定少府和大司農(nóng)的職責(zé)。
中央受命大司農(nóng)具體分派鹽鐵官到各地專職管理鹽鐵專賣之事,而且鹽鐵專賣的收入由少府轉(zhuǎn)為大司農(nóng)。同時(shí),為了經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步控制的需要,便增設(shè)了水衡都尉作為新的財(cái)政機(jī)構(gòu)輔佐中央鹽鐵經(jīng)營(yíng)。
就西漢帝國(guó)統(tǒng)治天下的權(quán)力而言,非皇帝一人莫屬,為統(tǒng)治天下而運(yùn)作的財(cái)政當(dāng)然也是君主一個(gè)人的財(cái)政。但是,這種財(cái)政不過(guò)是君主公的方面,此外還有私的方面。所謂私的方面就是指君主個(gè)人生活,亦即宮廷所需的費(fèi)用。
這兩個(gè)層面也可以說(shuō)是政府的財(cái)政和宮廷的財(cái)政,西漢時(shí)期這兩種財(cái)政是基本上相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作的,主要由少府和大司農(nóng)兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),即如元代的王惲在《玉堂嘉語(yǔ)》所言：
“漢少府掌山海坡澤之稅,以備天子私奉。大司農(nóng)掌國(guó)貨,以供軍國(guó)之需。”
可見(jiàn)少府為皇帝的帝室財(cái)政機(jī)構(gòu),其主要職責(zé)是掌管山海地澤之稅的收人。在沒(méi)有實(shí)施鹽鐵官營(yíng)之前,鹽鐵之稅作為山海池澤稅收的重要組成部分自然歸少府掌控。實(shí)施鹽鐵官營(yíng)后,其收入大大超過(guò)了以前所得稅收而且不再作為私錢(qián)而供王室私用。為了維系龐大帝國(guó)的運(yùn)轉(zhuǎn),特別是為了強(qiáng)化官員對(duì)最高統(tǒng)治者的依附關(guān)系而支付的巨額薪俸,漢武帝決定把鹽鐵官營(yíng)所得劃歸國(guó)家所有,交給大司農(nóng)具體負(fù)責(zé)。
大司農(nóng)中管理鹽鐵專賣的官員最初是大農(nóng)丞(大司農(nóng)的屬官或助手),后來(lái)不設(shè)此官,只在大農(nóng)之下設(shè)立“斡官”(其長(zhǎng)官稱長(zhǎng),副長(zhǎng)官為丞,統(tǒng)稱長(zhǎng)丞)來(lái)管理鹽鐵專賣收人的問(wèn)題。國(guó)家設(shè)“大農(nóng)部丞數(shù)十人,分部主郡國(guó)”,作為中央派往地方的專使,分別管理各地包括鹽鐵在內(nèi)的各種官營(yíng)商業(yè)。
同時(shí),各地的鹽鐵官由大農(nóng)令丞直接領(lǐng)導(dǎo),其正副長(zhǎng)官令丞的級(jí)別相當(dāng)于縣的令長(zhǎng)及縣丞。后來(lái)隨著鹽鐵官營(yíng)的深入發(fā)展,中央又進(jìn)一步調(diào)整了財(cái)政機(jī)構(gòu)體系,于元鼎二年(前 115 年)增設(shè)了水衡都尉,協(xié)助少府和大司農(nóng)以便更好地控制日益復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)。
鹽鐵官營(yíng)初始階段,主要由鹽鐵商?hào)|郭咸陽(yáng)和孔伋負(fù)責(zé),但是由于他們本身即為商人出身,又因其在具體用人的過(guò)程中大多啟用一批工商業(yè)主到地方主政鹽鐵事宜。這就不可避免地導(dǎo)致了這些人利用職權(quán)之便,故意破壞鹽鐵官營(yíng)的聲譽(yù),妄圖阻止鹽鐵官營(yíng)的實(shí)施。
顯然這與初衷相去甚遠(yuǎn),為了更好地推行鹽鐵官營(yíng)政策,漢武帝斷然取締了孔伋和東郭咸陽(yáng)的職務(wù),最終于公元前 110 年改任桑弘羊?yàn)橹嗡诙嘉炯娲筠r(nóng)令,全面主持帝國(guó)的鹽鐵等經(jīng)濟(jì)工作。
第二,整頓并增立郡國(guó)鹽鐵官,強(qiáng)化中央對(duì)鹽鐵的控制。
桑弘羊的確沒(méi)有辜負(fù)武帝的重托與厚望,自從他全面執(zhí)掌國(guó)家財(cái)政大權(quán)以來(lái),一開(kāi)始便對(duì)地方郡國(guó)的鹽鐵官進(jìn)行了嚴(yán)厲整頓,強(qiáng)化了他們不折不扣地執(zhí)行中央決策的意識(shí)并且明確規(guī)定地方鹽鐵官的職責(zé)為管理鹽鐵的生產(chǎn)、分配和禁私。
后來(lái)桑弘羊又不斷增加了設(shè)置鹽鐵官的地區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)治,經(jīng)過(guò)他的努力,當(dāng)時(shí)一共設(shè)置了鐵官 48 處,鹽官 35 處。按其規(guī)定,凡是產(chǎn)鐵的縣都要設(shè)置鐵官,“郡不出鐵者,置小鐵官”,這些小鐵官?zèng)]有生產(chǎn)任務(wù),他們的職責(zé)就是負(fù)責(zé)所在縣的鐵器銷售,以保證當(dāng)?shù)厣a(chǎn)者能夠買到鐵器進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
西漢帝國(guó)實(shí)施鹽鐵專營(yíng)政策以來(lái)設(shè)置的鹽鐵官時(shí),便可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)極為明顯的特征,那就是其分布在漢初王國(guó)封土的要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于中央直屬的郡縣之地。具體言之,鐵官48處中有 29 處在漢初封國(guó)地區(qū),19 處在漢初中央直屬地區(qū);鹽官35 處,19 處在漢初封國(guó)地區(qū),16 處在漢初中央直屬地區(qū)。
顯然,鹽鐵官具體的設(shè)置與分布是武帝與桑弘羊等中央要臣深思熟慮的結(jié)果,通過(guò)其分布的特點(diǎn)就足以看出中央此項(xiàng)政策的政治性傾向,那就是要通過(guò)鹽鐵官營(yíng)這種經(jīng)濟(jì)政策來(lái)打擊地方尤其是封國(guó)的勢(shì)力,以便更好地支配地方進(jìn)而實(shí)現(xiàn)帝國(guó)的威嚴(yán)、強(qiáng)化王權(quán)的目的。或者說(shuō),鹽鐵官?gòu)闹醒氲降胤健哪系奖薄臇|到西星羅棋布,其本質(zhì)就是以王權(quán)為核心的整個(gè)帝國(guó)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)與全面鋪開(kāi)。這一過(guò)程體現(xiàn)了強(qiáng)大的國(guó)家政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)密布控,即帝國(guó)政府盡其所能地運(yùn)用政治權(quán)力來(lái)經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重要舉措。
第三,鑒于鹽鐵的性質(zhì)及分布特點(diǎn)的不同,政府對(duì)鹽鐵官營(yíng)又有所區(qū)別對(duì)待。
對(duì)于鐵的專營(yíng)而言,從采礦、冶鐵、鑄器、運(yùn)輸?shù)戒N售一開(kāi)始就完全控制在了政府手中。這主要因?yàn)殍F“為天下之大用”,它不僅是制造農(nóng)具的重要原料,而且還是冶煉兵器的原料,一旦落入地方勢(shì)力之手就很容易造成奸偽之業(yè),并對(duì)中央政權(quán)的統(tǒng)治造成極大威脅,必須由國(guó)家嚴(yán)格控制與掌握。
同時(shí),在政府看來(lái)大規(guī)模的生產(chǎn)比一家一戶的小生產(chǎn)更經(jīng)濟(jì),也更利于推廣與普及新式鐵制生產(chǎn)工具。其具體的做法就是由各地產(chǎn)鐵的郡縣設(shè)置鐵官,嚴(yán)格組織鐵官徒(主要包括工匠、刑徒以及卒等)來(lái)進(jìn)行開(kāi)采、冶鑄、儲(chǔ)存、運(yùn)輸以及銷售鐵器,而沒(méi)有鐵的地方則由設(shè)置的小鐵官來(lái)主持鐵器的銷售事宜。這樣,鐵器從生產(chǎn)到流通,從流通到銷售每一個(gè)環(huán)節(jié)都牢牢掌控在國(guó)家中央政府的手中。
至于鹽業(yè)則與鐵器的經(jīng)營(yíng)有所差別,主要采取的是“民制、官收、官運(yùn)和官銷”的專營(yíng)政策,即在產(chǎn)鹽區(qū)設(shè)立鹽官,由其提供制鹽的器具并組織招募生產(chǎn)者煮鹽,也就是《史記·平準(zhǔn)書(shū)》上所載的“募民自給費(fèi),因官器作煮鹽,官與牢盆”,顯然從史料的記載來(lái)看鹽戶要?jiǎng)潥w政府控制,是政府招募來(lái)專職煮鹽的,用的是政府的煮鹽器具,其本身是政府的“客戶”;同時(shí)鹽戶被招募的條件是他們具有一定的生活手段,有能力負(fù)擔(dān)自身的生活費(fèi)用,而且他們的身份是自由的。
最后,鹽戶生產(chǎn)的鹽統(tǒng)統(tǒng)由政府收購(gòu)并運(yùn)往各地出售。相比較而言,鹽業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)相對(duì)寬松一些,但是由于政府嚴(yán)格控制了鐵器領(lǐng)域,這就決定了地方私人根本不可能具備煮鹽的工具,也就意味著政府間接控制了私人煮鹽的可能性。總之,國(guó)家雖然對(duì)鹽鐵資源采取了具體不同的經(jīng)營(yíng)方式,但是終究都實(shí)現(xiàn)了對(duì)其嚴(yán)格控制的目的。
第四,政府在實(shí)施鹽鐵官營(yíng)的過(guò)程中,還借助了殘酷的法律手段。
鹽鐵官營(yíng)這種強(qiáng)制性的政策在執(zhí)行的過(guò)程中所遇到的阻力是可想而知的,但是力主擴(kuò)張政策的漢武帝及桑弘羊等人對(duì)此不屑一顧,而是憑借國(guó)家權(quán)力制定殘酷的法律為政策的進(jìn)一步實(shí)施保駕護(hù)航。如“敢私鑄鐵器煮鹽者,釱左趾,沒(méi)人其器物”,顯然這是對(duì)違反政府政策而私自經(jīng)營(yíng)鹽業(yè)和鑄造鐵器行為的刑事處罰,同時(shí)還要沒(méi)收其冶鐵煮鹽的器皿。
對(duì)于不能有利執(zhí)行鹽鐵官營(yíng)政策的政府官員也要采取相應(yīng)的法律制裁。元鼎中,博士徐偃就曾因改變鹽鐵官營(yíng)的政策,鼓勵(lì)膠東、魯國(guó)兩地進(jìn)行私鑄鹽鐵曾被問(wèn)罪。郡國(guó)如果沒(méi)有得到朝廷的允許是不可以隨便鼓鑄鹽鐵的,鼓鑄與否完全由中央政府來(lái)決定。
或者說(shuō),鹽鐵官營(yíng)政策是在中央政府控制下進(jìn)行的一項(xiàng)組織嚴(yán)密的經(jīng)濟(jì)政策,甚至是靠暴力的非常態(tài)方式保證其正常運(yùn)作的,無(wú)論是誰(shuí)？哪怕政府官員只要違背中央意旨,妨礙鹽鐵官營(yíng)政策的執(zhí)行都會(huì)受到政治打擊和法律的嚴(yán)懲。
總之,鹽鐵專營(yíng)政策的實(shí)行是對(duì)漢初以來(lái)放任經(jīng)濟(jì)政策的重大調(diào)整,其依靠法律和行政性的手段基本上阻斷了私營(yíng)鹽鐵的富商大賈獲利之途,把當(dāng)時(shí)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、獲利最大的兩宗商品收歸國(guó)家專賣,這不僅在很大程度上解決了政府的財(cái)政困乏的問(wèn)題,即如史家所言:“四方征暴亂,車甲之費(fèi),克獲之賞,以億萬(wàn)計(jì),皆贍大司農(nóng),此皆……鹽鐵之福也。”
而且還進(jìn)一步增強(qiáng)了帝國(guó)中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制。鹽鐵官營(yíng)作為武帝在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┑闹匾?但它并不是孤立存在和單一運(yùn)作的,與其相互作用共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域滲透以便控制社會(huì)財(cái)富資源的政策還包括統(tǒng)一貨幣、算緡告緡、均輸平準(zhǔn)以及酒類專賣政策。
換言之,中央政府通過(guò)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┮喳}鐵官營(yíng)為核心,以統(tǒng)一貨幣,算緡告緡、均輸平準(zhǔn)及酒類專賣為補(bǔ)充的手段,實(shí)現(xiàn)了權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的控制,甚至引起了社會(huì)運(yùn)作機(jī)制的變化。
（正文完）
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